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Tratado de derecho administrativo

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"CONFISCACIÓN"

SUMARIO: 1501. Noción conceptual. Diversas maneras de presentarse la confiscación.  1502. Continuación. Noción conceptual. Jurisprudencia.  1503. Antecedentes en nuestro país.  1504. La confiscación en la Constitución Nacional.  1505. La confiscación no sólo puede resultar de normas de tipo "penal", sino también de normas de índole "civil", "administrativa", "fiscal", etc.  1506. Confiscación establecida en forma "expresa" y confiscación resultante de "hecho" o "indirectamente".  1507. Naturaleza jurídica.   1508. Su diferencia con el decomiso.

1501. "Confiscación" es el apoderamiento de "todos" los bienes de una persona, que entonces pasan a poder del Estado. Es el concepto clásico de confiscación, y se refiere a la confiscación de tipo penal, propiamente dicho. Desde luego, tal apoderamiento se realiza sin compensación o indemnización alguna para el dueño de los bienes.

La nota propia de ese concepto de confiscación es que comprende a "todos" los bienes de una persona. El acto que sólo comprenda bienes "determinados" no será "confiscación", sino alguna otra figura jurídica, vgr., "decomiso".

Al considerarse la respectiva cláusula de la Constitución en el Congreso constituyente de 1853, el convencional Zavalía "pidió que en el inciso sobre confiscación de bienes se dijese confiscación general, para que no se creyera que se hablaba de comisos, multas y embargos, que eran también confiscaciones, lícitas, cuando se imponen como penas con arreglo a la ley". Pero Gorostiaga, miembro informante de la comisión, dio algunas explicaciones reducidas a probar que, "cuando las confiscaciones son particulares, tienen esos nombres especiales, como multas, embargos, comisos, etc.; y que se entiende por general la confiscación, siempre que no lleve alguno de esos calificativos". Puesto el inciso a votación después de estas aclaraciones, fue aprobado por unanimidad (862) .

De modo que "confiscación", en el concepto clásico, es el apoderamiento de "todos" los bienes de una persona (863) , que entonces se hace pasar a propiedad del Estado, sin compensación alguna para el titular de dichos bienes.

La confiscación no sólo puede surgir de un acto "expreso" del Estado; puede resultar de "hecho" o "indirectamente" (es decir, en forma no precisamente deseada o querida), como lo haré ver más adelante. Cuando es expresa siempre aparece como una represalia o venganza  ilícitas, desde luego  contra un enemigo o adversario (864) . La historia, tanto argentina, como extranjera, así lo corrobora (865) .

Tal es la noción generalizada de "confiscación": apoderamiento, por el Estado, de todos los bienes de una persona, sin compensación alguna a favor de ésta, apoderamiento realizado a título de supuesta "sanción" al comportamiento o conducta del titular de los bienes confiscados, pero que en realidad se realiza a título de represalia o venganza. Esta es la noción de "confiscación" en el ámbito penal, y que aparece expresamente prohibida por la Constitución Nacional, al decir ésta en su artículo 17 que "la confiscación de bienes queda borrada para siempre del código penal argentino". Trátase de una confiscación "expresa", deliberadamente querida y buscada. Pero junto a ese tipo de confiscación existe otro, que resulta de "hecho" o "indirectamente", cuando una norma  sea ésta civil, administrativa o fiscal , por el exagerado monto de la sanción que impone o del tributo cuyo pago exige, al absorber una parte esencial del capital, o de la renta, o por exceder de un porcentaje razonable, resulta agraviante a la garantía de inviolabilidad del derecho de propiedad, por lo que entonces se le considera "confiscatoria"; habría ahí un agravio a los artículos 14 y 17 de la Ley Suprema en cuanto ésta asegura el derecho de usar y disponer de la propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (artículo 14 ), y en cuanto asegura la inviolabilidad de la propiedad (artículo 17 ) (866) .

De modo que hay dos tipos de "confiscación"; el expreso, que se concreta en la confiscación "penal", propiamente dicha, y la confiscación de "hecho" o "indirecta", que deriva de normas  sean civiles, administrativas o fiscales  irrespetuosas de la garantía de inviolabilidad que la Constitución le asegura al derecho de propiedad.

1502. La Corte Suprema de Justicia de la Nación se refirió muchas veces a la "confiscación", intentando caracterizarla técnicamente.

En dos antiguos y conocidos fallos, la Corte Suprema dijo:

"Las confiscaciones prohibidas por la Constitución, son medidas de carácter personal y de fines penales, por las que se desapodera a un ciudadano de sus bienes; es la confiscación del Código Penal, y en el sentido amplio del artículo 17 es el apoderamiento de los bienes de otro, sin sentencia fundada en ley, por medio de requisiciones militares; pero de ninguna manera lo que en forma de contribuciones para fines públicos pueda imponer el Congreso o los gobiernos locales, salvo en los casos en que los impuestos fueran a todas luces arbitrarios o inspirados en un espíritu manifiesto de hostilidad contra determinadas personas o clases, o cuando su monto alcanzase a una parte substancial de la propiedad o a la renta de varios años de capital gravado, pues en tales casos no serían impuestos sino despojo" (867) .

En un fallo reciente, el alto Tribunal sostuvo que si la norma establece una sanción, a título de "pena"  en la especie se castigó la maliciosa conducta procesal del sancionado , dada la naturaleza penal de la sanción no es atendible la tacha de inconstitucionalidad deducida en razón de considerar confiscatorio su monto (868) .

Si bien, en general, dichos fallos dan la noción conceptual de "confiscación", estimo indispensable efectuar las siguientes observaciones, a fin de evitar equívocos:

a) Las confiscaciones no sólo pueden resultar de medidas de carácter personal (individual o singular), pues, en forma simultánea, pueden resultar agraviados por la confiscación muchos habitantes (plural).

b) La confiscación no sólo puede configurarse a través de medidas de carácter y fines penales, sino también a través de normas que no revistan este carácter; vgr., impuestos de monto exorbitante. Véase el nº 1505, en especial texto y nota 819.

c) El hecho de que el desapoderamiento resulte de una sentencia fundada en ley (por ejemplo, sentencias de primera y segunda instancias), no es decisivo para excluir la existencia de una confiscación, pues la circunstancia de que exista de por medio tal sentencia no hace desaparecer, jurídicamente, la confiscación, si la "ley" en que se basó la sentencia ahora impugnada (vgr., ante la Corte Suprema) contuviere una disposición confiscatoria.

d) La confiscación no sólo puede resultar de requisiciones militares, sino también de exigencias abusivas de las autoridades civiles del Estado.

e) En el terreno de los principios puros, resulta inaceptable la afirmación de que si la sanción impugnada por confiscatoria reviste carácter "penal", tal impugnación resulta improcedente. Véase el nº 1505. También las normas penales, o de substancia penal, pueden resultar confiscatorias si agravian sensiblemente el derecho de propiedad. Los "principios" de la Ley Suprema están por encima de toda interpretación o afirmación (869) . El "exceso de punición" vicia el acto jurídico de derecho público.

1503. En nuestro país la confiscación de bienes ofrece ingratos antecedentes. Precisamente, para que éstos no se repitieren, los convencionales de 1853 introdujeron en el artículo 17 de la Ley Suprema la cláusula que la prohíbe para siempre. Como lo dice un tratadista, tal disposición tuvo por objeto impedir que tanto las leyes penales como los gobernantes argentinos pudieran repetir en el futuro los actos del gobierno de Rosas y de algunos caudillos del interior que se apoderaban violenta e ilícitamente de los bienes de sus adversarios políticos a título de venganza (870) .

Otro tratadista, refiriéndose a esta cuestión, dice: la pena de confiscación de bienes existió en la antigua legislación española, subsistiendo en nuestro país durante los primeros tiempos de vida independiente. Abolida en la letra de diversas leyes y constituciones provinciales, en la práctica fue frecuentemente aplicada por motivos políticos, fuera de los casos previstos por derecho, que eran los delitos de herejía, suicidio, falsificación de moneda, homicidio en la persona de un magistrado, reincidencia en la usura, matrimonio clandestino, o incesto. Por ironía, correspondió a Rosas suscribir un decreto, el 20 de mayo de 1835, declarando abolida la confiscación general de bienes, sin excepción alguna. Pero el mismo Rosas anuló ese decreto el 16 de septiembre de 1840. Durante su gobierno fue casi regla la confiscación de los bienes de los unitarios, sin forma alguna de juicio. Derrocado Rosas, el gobierno de Buenos Aires dictó un decreto, el 16 de febrero de 1852, declarando de pertenencia pública "todas las propiedades de todo género pertenecientes a don Juan Manuel de Rosas". Poco tiempo después, el 7 de agosto del mismo año, el director provisorio de la Confederación Argentina, general Justo José de Urquiza, abolió la confiscación; y en la misma fecha fue dictado otro decreto mandando que todos los bienes pertenecientes a Rosas fueren entregados a su apoderado. Mas, separada la provincia de Buenos Aires de la Confederación, su legislatura sancionó una ley, el 29 de julio de 1857, manteniendo la confiscación de los bienes de Rosas (871) .

Como consecuencia de los expresados antecedentes, al constituirse la unión nacional, los miembros de la Convención constituyente introdujeron en uno de los párrafos del artículo 17 de la Constitución la cláusula que prohibía para siempre la confiscación de bienes.

1504. La Constitución Nacional establece en el artículo 17 : "^ La confiscación de bienes queda borrada para siempre del código penal argentino". Trátase, pues, de la confiscación de tipo "penal".

Como lo advierte González Calderón, "aunque los más nobles propósitos inspiraron a los constituyentes al incluir dicho inciso en nuestro bill de derechos, no puede ocultarse al que conozca nuestra historia institucional que cometieron una sensible inexactitud al decir, en el artículo 17 , que la confiscación de bienes quedaba borrada del Código Penal, porque nunca lo hubo antes de que, en 1886, fuera sancionado por el Congreso Nacional. Tal declaración impresionará mal, sin duda, a quienes ignoren los antecedentes que la motivaron. No quiere decir ella que al dictarse la Contitución hubiera un código nacional que autorizara la confiscación de bienes, sino que ni las leyes penales ni los gobernantes argentinos podrían repetir en el futuro aquellos actos inicuos de la dictadura de Rosas y de algunos caudillos del interior que se apoderaban violenta e ilícitamente de los bienes de sus adversarios políticos, como cruel venganza para mortificarlos. No fue otro el designio de los sabios constituyentes del 53" (872) .

Pero es de advertir que aparte de esa confiscación de neto contenido "penal", la Ley Suprema también prohíbe la confiscación que, sin tener ese carácter, implica un desconocimiento del derecho de propiedad, sea por tratarse de normas que al establecer una sanción la fijan en un monto irrazonable, o que al fijar un tributo lo establecen en un porcentaje que resulta un agravio al expresado derecho. Tales circunstancias hacen que también este tipo de confiscación sea repugnante a la Constitución Nacional. Véanse los números 1505 y 1506.

1505. La confiscación de bienes, como ya lo anticipé en el nº 1501, no sólo puede resultar de normas penales represivas (incluso de "multas" aplicadas a título de sanción), sino también de normas que no sean de ese tipo, sino de índole "civil", "administrativa", "fiscal", etc. La índole de la norma no es decisiva en la especie: sí lo es la incidencia que dicha norma tenga en el patrimonio del administrado.

Una ley o disposición "civil", "administrativa" o "fiscal", puede resultar confiscatoria si al establecer una sanción pecuniaria (aunque ello sea a título de "pena"), o al exigir el pago de un tributo, lo hace en forma opresiva, fijando al respecto un monto cuyo porcentaje exceda de determinado límite razonable o absorba todo o gran parte del capital o renta de quien resulte obligado a semejante pago o contribución (873) .

Además, la confiscación no sólo puede resultar "expresamente" como "pena" establecida en el Código Penal o en una ley penal especial, sino que también puede resultar de "hecho" o "indirectamente" a través de una ley o disposición civil, administrativa o fiscal, que reúna los caracteres mencionados en el párrafo que antecede. En uno de esos casos, la confiscación será írrita porque contrariará el artículo 17 de la Ley Suprema en cuanto ésta dispone que "la confiscación de bienes queda borrada para siempre del código penal argentino"; en el otro caso, la confiscación será inconstitucional porque contrariará el artículo 14 de la Ley Suprema, en cuanto asegura el derecho de usar y disponer de la "propiedad", conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, y porque contrariará el artículo 17 de la Constitución en cuanto establece que la propiedad es inviolable. Una norma o disposición civil, administrativa o fiscal que, a título de sanción o de tributo, exija un pago cuyo porcentaje o monto resulte opresivo, constituye una exigencia irrazonable que, por tanto, debe considerársela en pugna con la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad. Son numerosos los supuestos en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de un tributo o impuesto (norma "fiscal" y no penal) porque el monto de éste, al ascender a determinado porcentaje, constituía una confiscación, ya que restringía excesivamente los derechos de propiedad y de testar que la Constitución consagra en sus artículos 14 , 17 y 20 (874) .

El carácter "confiscatorio" de una disposición legal, sea que ésta establezca al respecto una "sanción" ("civil" o "penal") o exija el pago de un tributo, no deriva  no debe hacérsele derivar  de la índole o substancia de la norma (es decir penal o civil, administrativa o fiscal), sino del "contenido" de ella, sea por su elevado porcentaje o por no guardar relación con el capital, o renta, gravados. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a que hice referencia precedentemente (texto y nota 819), corrobora lo que dejo expuesto.

Autorizada doctrina argentina está de acuerdo con lo que dejo dicho. En tal orden de ideas, Villegas Basavilbaso escribe: "¿Fuera del ámbito del Código Penal pueden existir sanciones confiscatorias? La respuesta es absolutamente negativa. El artículo 17 consagra la garantía de la propiedad: nadie puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley, ni expropiado sino por causa de utilidad pública y previamente indemnizado; ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. En su consecuencia, ninguna legislación sea o no penal con sujeción al artículo 17 17 del Estatuto Fundamental de Santa Fe, puede establecer normas confiscatorias" (875) . De modo que ni en el ámbito "penal", ni en el ámbito civil, administrativo o fiscal, pueden existir y aceptarse normas confiscatorias.

No obstante, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un fallo reciente (año 1967) sostuvo que si la norma establece una sanción, a título de pena  en la especie se castigó la maliciosa conducta procesal del sancionado , dada la naturaleza penal de la sanción no es atendible la tacha de inconstitucionalidad deducida en razón de considerar confiscatorio su monto (876) .

Considerado como expresión de un "principio", por las razones que expuse precedentemente, disiento con el criterio del alto Tribunal: la circunstancia de que la referida sanción civil fuere impuesta a un litigante a título de pena, en nada obsta a que, si en realidad la sanción fuere confiscatoria por razón de su monto, así se lo declare (877) . La Constitución repudia todo tipo de confiscación, sea ésta "penal" o civil, administrativa o fiscal. A la ilicitud de una norma penal resultante de su carácter confiscatorio, se agregaría la ilicitud de dicha norma por "exceso de punición": la norma punitiva que no guardase relación con el hecho o conducta reprimido, y con las circunstancias del caso, sería irrazonable, derivando de ahí su posible inconstitucionalidad. Y si bien nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación, con su reconocida autoridad, ha declarado que tratándose de multas penales no es admisible alegar confiscatoriedad por razón de su monto, la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, también con su alta autoridad, en su enmienda VIII, sin distinción alguna, establece que no se impondrán multas excesivas. Insisto en que una multa, cualquiera fuese su especie, de exagerado monto  que bien puede implicar por ello un supuesto de exceso de punición  resulta irrazonable, derivando de esto su eventual inconstitucionalidad.

1506. En un parágrafo precedente  nº 1505  dije que la confiscación puede resultar de una norma "expresa" que así lo disponga, vgr., "pena" establecida en el Código Penal o en una ley penal especial. Esta es una confiscación, si bien "expresa", burda, cuya nulidad resulta de la sola lectura del respectivo párrafo del artículo 17 de la Constitución Nacional, en cuanto establece que "la confiscación de bienes queda borrada para siempre del código penal argentino".

Pero también advertí que la confiscación puede resultar de "hecho" o "indirectamente" de una norma  sea ésta civil, administrativa o fiscal  que, sin hacer referencia alguna a la confiscación, al establecer una sanción pecuniaria o al exigir el pago de un tributo, lo haga en forma opresiva, fijando al respecto un porcentaje que exceda de determinado límite razonable o absorba todo o gran parte del capital o renta del bien o propiedad de quien resulte obligado a semejante pago o contribución. Este segundo tipo de confiscación, la de "hecho" o "indirecta", es asimismo írrito, porque, como también lo advertí, en el nº 1505, habría ahí una contravención a los artículos 14 y 17 de la Ley Suprema en cuanto ésta garantiza la inviolabilidad de la propiedad. Véase el expresado nº 1505, texto y nota 819, donde hago referencia a dos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los que ésta, respectivamente, declaró inconstitucionales por confiscatorios un impuesto que alcanzaba al 50% del valor del bien gravado y una contribución de mejoras cuyo monto importaba una privación casi completa de la propiedad gravada.

De manera que no sólo la confiscación puede resultar de una norma "penal", propiamente dicha, ya sea que ésta esté contenida en el Código Penal o en una ley penal especial, sino que también puede resultar de una norma que no revista ese carácter estrictamente penal, o que no revista carácter de sanción punitiva (vgr., multa): también puede resultar de una norma civil, administrativa o fiscal (véase el nº 1505). Además, el carácter "confiscatorio" de la norma, como surge de lo expuesto en los párrafos que anteceden, puede surgir en forma expresa de dicha norma o resultar de "hecho" o "indirectamente" de sus términos o expresiones.

1507. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la confiscación en nuestro derecho?

No constituye una "limitación" a la propiedad, pues éstas son disposiciones "lícitas", en el sentido de tener plena "juridicidad".

La "confiscación" está fuera de nuestro orden jurídico: 1º porque la Constitución Nacional la prohíbe expresamente en el ámbito penal, y la rechaza en el ámbito civil, administrativo o fiscal (véanse los números 1505 y 1506); 2º porque, no consintiéndola la Constitución, ella implicaría un acto inconstitucional, ilícito, excluido del orden jurídico de la República (878) .

1508. Entre la "confiscación" y el "decomiso" las diferencias son evidentes:

El "decomiso", jurídicamente, implica una "sanción", medida "jurídica", encuadrada en el ordenamiento legal del país. Es una sanción lícita, por principio.

La confiscación, en cambio, cuando se la aplica como sanción, es una sanción ilícita (Constitución Nacional, artículo 17 ), repudiada por el ordenamiento jurídico de los Estados de Derecho; es una sanción exenta de juridicidad. Y cuando ella no surge como "sanción", sino que aparece de "hecho", "indirectamente", por incidir opresivamente en los bienes o propiedad del imputado, ella asimismo carece de validez, pues aun entonces resulta en abierta contravención a garantías constitucionales.

Por lo demás, el "decomiso" se refiere a bienes considerados en "particular", en tanto que la "confiscación" penal se refiere a "todos" los bienes de una persona o influye sobre todos esos bienes.

^ CAPÍTULO IX   "SECUESTRO"

SUMARIO: 1509. Noción conceptual.  1510. Naturaleza jurídica. No constituye una "limitación" a la propiedad. Razón de la referencia al mismo en esta obra.  1511. Diferencia con el "decomiso".

1509. El "secuestro" de que aquí se trata es la incautación provisional de un bien o cosa mueble por la autoridad pública, a efectos de restablecer el imperio de la legalidad. Los "inmuebles" no se "secuestran": su indisponibilidad se logra por medios específicos: embargo, anotación de litis, inhibición.

Así, por ejemplo, el "secuestro policial" de una cosa tiene lugar cuando esa cosa está vinculada a un hecho delictuoso, o, por lo menos, a un hecho ilícito, cuyo esclarecimiento o sanción requieren que la Administración Pública se incaute de dicho bien o cosa.

Desde luego que el "secuestro" que ahora considero, nada tiene que ver con el "secuestro" utilizado como "sanción" en materia de "contratos administrativos". Véase el tomo 3º A., nº 741, páginas 418 419. Este último "secuestro" tiene lugar cuando la Administración Pública ante deficiencias en el cumplimiento del contrato por parte del cocontratante, toma directamente a su cargo la ejecución del contrato, dando lugar a la llamada "ejecución directa".

1510. Técnicamente, el secuestro no es una "limitación" a la propiedad, pues no tiene por objeto ni por finalidad afectar elemento alguno del dominio. No obstante, en esta obra cuadra hacer referencia al mismo a fin de caracterizarlo y dejar establecido que no integra las "limitaciones" a la propiedad que se analizaron en los capítulos precedentes.

El secuestro sólo constituye una medida que, lato sensu, tiene por objeto reestablecer la legalidad, sea devolviéndole o reintegrándole una cosa a su dueño (879) , sea obligando a éste a cumplir con disposiciones legales (vgr., secuestro de un automotor cuyo propietario no satisfizo o no pagó la patente correspondiente al mismo), etc.

Con acierto, pues, pudo decirse que el secuestro es un medio y no un fin (880) .

1511. El secuestro se diferencia del "decomiso".

Aquél implica una medida meramente transitoria, vgr., incautación de un automotor que se hallare en infracción a los reglamentos municipales, incautación que cesará al dársele cumplimiento a dichos reglamentos; el decomiso, en cambio, es una medida "definitiva" (véase el nº 1490).

TÍTULO NOVENO  
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